La jurisdicción competente del personal estatutario al servicio de las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social

Para profundizar sobre el debate de la jurisdicción competente en materia laboral del personal estatutario al servicio de las instituciones sanitarias de la Seguridad Social, en un primer lugar conviene aproximarnos al significado de jurisdicción competente para poder familiarizarnos con la materia objeto de debate. Cuando hablamos de jurisdicción competente hacemos referencia  a todos aquellos criterios que, combinados, permiten al interesado en reclamar un derecho (demandante) averiguar ante qué Juez o Tribunal debe presentar su reclamación y acertar con el “Juez ordinario predeterminado por la Ley” que el artículo 24.2 de la Constitución dice garantizar a todo justiciable.

De los criterios empleados por las leyes procesales para conocer la jurisdicción competente, nos interesa aquí el que la distribuye por razón del objeto o de la materia. Estas normas sirven para determinar si de un cierto asunto deben conocer los jueces civiles, los jueces de lo contencioso administrativo, los jueces de los social, los jueces de lo penal u otro orden jurisdiccional. Por tanto, y de manera ilustrativa y  breve, el criterio a seguir es el siguiente: Si el daño se ha causado de forma dolosa o intencional y ha afectado a la integridad corporal de la víctima es inimaginable que el comportamiento del agente no esté tipificado como delito o falta en el Código Penal. Los daños corporales más graves cuentan con la protección de la jurisdicción penal. En estos casos, y por razones de economía procesal, el juez de esa jurisdicción también se encarga de condenar al responsable civil a reparar los perjuicios patrimoniales causados por la comisión del delito o falta, y puede nacer también acción civil para la restitución de la cosa, la reparación del daño y la indemnización de perjuicios causados por el hecho punible”. Si el hecho dañoso no está tipificado como delito o falta en el Código Penal, el criterio que utiliza el ordenamiento jurídico para decidir qué jurisdicción es competente, ya no es objetivo sino subjetivo. En ausencia de delito o falta, ya no importa el tipo de daño causado sino quién sea el responsable del perjuicio. Se atiende ahora al régimen jurídico del causante del daño y la decisión sobre la jurisdicción competente depende, en lo fundamental, de si la actividad en cuyo desarrollo se ha producido un daño está sometido a reglas de derecho público o de derecho privado.

Consecuentemente cuando el causante del daño es un particular, ajeno al ejercicio de cualquier potestad pública, se aplica el principio general (y residual) de la competencia de la jurisdicción civil. Si el causante del daño es un funcionario o agente al servicio de la Administración pública y el daño es consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, la competente es la jurisdicción contencioso-administrativa. Así lo dispone el artículo 9.4 Ley Orgánica del Poder Judicial que, con fórmula amplia, reserva a los jueces y tribunales de lo contencioso  las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive. Por último, cuando el daño lo ha sufrido un trabajador en el desempeño de sus quehaceres laborales y la demanda se dirige contra el empresario que lo emplea o el sistema público de Seguridad Social, la competencia corresponde a la jurisdicción social. Los jueces de lo social, por razones de economía procesal, junto a la responsabilidad del empresario por el incumplimiento de medidas de prevención y seguridad en el trabajo, decidirán la indemnización a que tiene derecho el trabajador que ha sufrido un daño.

Al margen de la existencia de otra índole de órdenes jurisdiccionales con sus correspondientes competencias, la estructura expuesta es suficiente para centrarnos en una de las caras de la moneda que componen la enjundia de  este debate. Así, la otra parte fundamental inseparable de esta cuestión consiste en aclarar los distintos tintes legislativos que pueden vincularse al personal que presta sus servicios en Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social.

Es bien sabido que los profesionales sanitarios y demás colectivos de personal que prestan sus servicios en los Centros e Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social han tenido históricamente en España una regulación específica. Esa regulación propia se ha identificado con la expresión «personal estatutario» que derivaba directamente de la denominación de los tres estatutos de personal: -el estatuto de personal médico, el estatuto de personal sanitario no facultativo y el estatuto de personal no sanitario- de tales centros e instituciones. Concretamente:

• El Estatuto jurídico del personal médico de la Seguridad Social aprobado por Decreto 3160/1966, de 23 de diciembre, y las disposiciones que lo modifican,  complementan y desarrollan.

• Estatuto de personal sanitario no facultativo de las instituciones sanitarias de la Seguridad Social, aprobado por la Orden de 26 de abril de 1973.

• Estatuto de personal no sanitario de las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social aprobado por     la Orden de 5 de julio de 1971, y las disposiciones que lo modifican, complementan y desarrollan.

La necesidad de mantener una regulación especial para el personal de los servicios sanitarios ha sido apreciada, y reiteradamente declarada, por las normas reguladoras del personal de los servicios públicos. Así, la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, mantuvo vigente en su totalidad el régimen estatutario de este personal, determinando, en su disposición transitoria cuarta, que sería objeto de una legislación especial. Asimismo, la Ley General de Sanidad, en su artículo 84 estableció que un estatuto-marco regularía la normativa básica aplicable al personal estatutario en todos los servicios de salud, normas básicas específicas y diferenciadas de las generales de los funcionarios públicos.

La conveniencia de una normativa propia para este personal deriva de la necesidad de que su régimen jurídico se adapte a las específicas características del ejercicio de las profesiones sanitarias y del servicio sanitario- asistencial, así como a las peculiaridades organizativas del Sistema Nacional de Salud. Con este propósito sale a la luz el Estatuto Marco aprobado por la LEY 55/2003, de 16 de diciembre (publicado en el BOE núm. 301 Miércoles 17 diciembre 2003), una de las piezas angulares de la nueva regulación del personal estatutario de los servicios de salud.

Así, este Estatuto-Marco deroga el régimen estatutario configurado por los tres Estatutos de Personal y por las disposiciones que los modificaron, complementaron o desarrollaron, sustituyéndolo por el marco básico que compone el propio estatuto y por las disposiciones que, en el ámbito de cada Administración pública de las distintas comunidades autónomas, desarrollen tal marco básico y general. El Estatuto Marco se autocalifica de normativa básica funcionarial a desarrollar por leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas, según las competencias territoriales, a este objeto el Estatuto Marco se remite expresamente al desarrollo normativo estatal y autonómico en su artículo tercero tal como sigue “ …en desarrollo de la normativa básica contenida en esta ley, el Estado y las comunidades autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, aprobarán los estatutos y las demás normas aplicables al personal estatutario de cada servicio de salud. Para la elaboración de dichas normas, cuyas propuestas serán objeto de negociación en las mesas correspondientes en los términos establecidos en el capítulo III de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones públicas, los órganos en cada caso competentes tomarán en consideración los principios generales establecidos en el artículo siguiente, las peculiaridades propias del ejercicio de las profesiones sanitarias, y las características organizativas de cada servicio de salud y de sus diferentes centros e instituciones.”

Sin embargo debemos recordar que en los Servicios de Salud Autonómicos que conforman el Sistema Nacional de Salud existen tres tipos de personal, en atención a la naturaleza y régimen de su vínculo con la Administración Sanitaria. Hay, así, personal funcionarial, sometido al régimen jurídico funcionarial común; personal laboral, sometido al régimen jurídico laboral común; y personal estatutario, sometido a un régimen jurídico funcionarial especial (Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los Servicios de Salud.)

Sin duda, es evidente que la existencia de distintas vinculaciones jurídicas con las Instituciones Sanitarias provoca la coexistencia de bloques normativos desiguales y por tanto condiciones laborales contradictoras que dan lugar a ciertas ambigüedades relevantes entre el personal que desempeña un mismo servicio. Este escenario, si bien es confuso, cabe afirmar con claridad que la figura jurídica que une al personal laboral con los servicios sanitarios está fundamentada en un contrato de trabajo (indefinido o de duración determinada) quedando sometido a lo establecido en el marco del Estatuto de los Trabajadores (aprobado Decreto Legislativo 1/1995) y en los respectivos Convenios Colectivos, y consecuentemente dentro del ámbito competencial de la jurisdicción social. Por otro lado, la figura jurídica que une al personal funcionarial con los servicios sanitarios está fundamentada en un nombramiento como funcionario público, bien sea, de carrera o como interino de la Administración Publica tras superar el proceso de selección amparado en los principios de igualdad, mérito y capacidad. Dicho personal queda sometido plenamente al Derecho Administrativo (a espera de la aprobación del nuevo Estatuto Básico del Empleado Público, Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública) y consecuentemente dentro del ámbito competencial de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Ahora bien, el personal estatutario de los servicios de salud cuya figura jurídica de vinculación es el Nombramiento Estatutario conferido por el órgano competente tras superación de las pruebas de selección tal como reconoce el  Artículo 20. del Estatuto Marco aprobado por la LEY 55/2003, de 16 de diciembre para la adquisición de la condición de personal estatutario fijo bajo los mismos criterios establecidos para los funcionarios públicos de igualdad, mérito, capacidad y publicidad en la selección, promoción y movilidad del personal de los servicios de salud. Conforme a estos criterios y a través de dicho nombramiento también cabe, tal como reconoce el propio estatuto marco, la posibilidad de que por  razones de necesidad, de urgencia o para el desarrollo de programas de carácter temporal, coyuntural o extraordinario, los servicios de salud podrán nombrar personal estatutario temporal. Los nombramientos de personal estatutario temporal podrán ser de interinidad, de carácter eventual o de sustitución. Se trata, así, a diferencia del personal laboral, de un personal funcionarial sometido a un régimen jurídico estatutario y no contractual; y, a diferencia del personal funcionario, sometido a un régimen jurídico estatutario especial, pudiendo calificarse de “funcionarios especiales”.

La cuestión de la naturaleza jurídica de la relación estatutaria, cuestión que no ha estado siempre clara en los Tribunales, habiendo evolucionado desde una postura interpretativa inicialmente laboralizante hasta la actual postura funcionarizante, manifestando con toda rotundidad que “la materia relativa al régimen jurídico del personal estatutario al servicio de la Seguridad Social, es materia propia de la función pública, aunque sometida a un tratamiento especial para adecuarla a las peculiaridades que presenta la prestación de servicios sanitarios” (Sentencias Tribunal Supremo de 17 de octubre de 1991, o de 3 de febrero de 1997).

Sin embargo, desde la perspectiva del derecho procesal, la competencia jurisdiccional para conocer de los conflictos planteados entre la Administración Sanitaria y su personal estatutario no están ni mucho menos claras, existiendo en la práctica una concurrencia jurisdiccional de los órdenes laboral y contencioso-administrativo con perfiles no definidos.

Esta situación, que se puede calificar como «sui géneris», pareció que iba a quedar resuelta definitivamente con la aprobación de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, que entró en vigor el día 18 de diciembre de 2003, ya que mediante la misma se establece la plena funcionarización del personal Estatutario, calificándolos reiteradamente como funcionarios públicos  aunque, sin embargo, esta Ley no procedió a derogar expresamente el art. 45.2 de la LGSS de 1974 (Ley General de la Seguridad Social), en que se basaba la competencia del orden jurisdiccional social, lo que sí preveía el anteproyecto de ley, por lo que la doctrina científica y judicial quedó dividida entre quienes pensaron que había habido un cambio cualitativo que hacía imposible la continuación de la competencia del orden social y la contraria de que no había cambiado nada, ya que una cuestión es que sean prácticamente funcionarios públicos, y otra el orden jurisdiccional que juzga las controversias que tengan con la administración. Así pues, cabe preguntarse si todo queda como estaba o algo ha cambiado pese al silencio de la Ley acerca de la competencia jurisdiccional: ¿Se está a la espera de una nueva Ley de Procedimiento Laboral y de su modificación posterior para solucionar esta controversia jurídica con los sindicatos? Este es sin duda uno de los grandes enigmas del estatuto Marco.

Por otro lado, encontramos pronunciamientos por parte de algunas jurisdicciones como lo manifestado en La Rioja, donde los Juzgados y Tribunales de lo Social de la Comunidad Autónoma se declaran incompetentes para conocer de las cuestiones de personal del personal estatutario del SERIS (Servicio Riojano de Salud). Reconociendo que con la entrada en vigor de la Ley 55/2003, del Estatuto Marco, se ha abierto la polémica a nivel nacional acerca de la jurisdicción competente (la jurisdicción de lo Social o la de lo Contencioso-Administrativo) para conocer de las cuestiones de personal del personal estatutario, jurisdicción que históricamente había residido en los Juzgados y Tribunales de lo Social. Sin embargo, con la entrada en vigor del Estatuto Marco y la consideración del personal estatutario como “funcionarios especiales”, los Juzgados y la Sala de lo Social de esta Comunidad han dictaminado su incompetencia jurisdiccional para conocer en esta materia, remitiendo a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo todo lo relativo a las cuestiones de personal del personal estatutario del SERIS.

Por último, y como paradigma de la controversia sobre este particular, hay que hacer mención al auto de la Sala de Conflictos del Tribunal Supremo de fecha 20 de junio de 2005, recaído en el conflicto de competencias núm. 48/2004.

El citado conflicto negativo de competencias proviene de que tanto el Juzgado de lo Social núm. 3 de Almería como el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 1 de Almería se declararon incompetentes para conocer de la reclamación de un personal estatutario (no trabajador) del Servicio Andaluz de Salud, en materia de reconocimiento de las cartillas o cupo asignado y cese en las funciones de Jefe de Equipo que venía desarrollando, formulada cuando ya había entrado en vigor la Ley 55/03. Primeramente se declaró incompetente el Juzgado de lo Social en que se había interpuesto la demanda, mediante auto de 22 de abril de 2004, posteriormente el Juzgado de lo contencioso mediante auto de 9 de julio de 2004, habiendo informado el Ministerio Fiscal que a partir de la Ley 55/03, el orden competente era el contencioso, ya que dicha ley otorga naturaleza funcionarial a la relación estatuaria del personal sanitario.

El hecho de que el conflicto negativo de competencias desemboque en la Sala de Conflictos del Tribunal Supremo es debido a que entre un Juzgado de lo Social y otro de lo Contencioso Administrativo, que pertenecen a distintos órdenes jurisdiccionales, no existe ningún órgano superior judicial común, salvo el Tribunal Supremo.

La Sala de Conflictos de competencia está regulada en el art. 42 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y está compuesta por el presidente del Tribual Supremo y un magistrado de cada uno de los órdenes jurisdiccionales en conflicto, que son nombrados por el plazo del año judicial, resolviendo por auto, en que se declara la competencia de un determinado orden jurisdiccional para resolver el asunto concreto estudiado, pero sin que esta resolución tenga fuerza para que ya en el futuro se otorgue la competencia en los asuntos semejantes al tratado al mismo orden jurisdiccional, siendo muy frecuente que una Sala del Tribunal Supremo no haga caso de la doctrina que se desprende de un determinado auto de la Sala de Conflictos y continúe dictando sentencias declarándose competente. Así, en cuestiones en que ha intervenido la jurisdicción social, fue típico declararse competente en el tema de la indemnización por daños causados por la Sanidad Pública, cuando la Sala de Conflictos establecía que era una cuestión Contencioso-Administrativa, o actualmente la Sala Civil del Tribunal Supremo que se declara competente para conocer de los daños y perjuicios causados en accidente de trabajo, cuando la Sala de Conflictos manifiesta que es un tema del orden jurisdiccional social, aunque normalmente en estos casos de desavenencia el auto de la Sala de Conflictos tiene el voto particular del magistrado representante de la Sala que no quiere perder la competencia en el tipo de asunto de que se trate, cosa que no ha sucedido en el auto que se está ahora comentando.

Desde mi punto de vista, y siendo objetivos, no hay razón para entender que se haya producido una derogación tácita del artículo 45.2 de la  LGSS de 1974 (Ley General de la Seguridad Social) y el hecho de que el personal estatutario tenga una relación administrativa calificada como “funcionarial especial”, no de carácter laboral, no es suficiente como para afectar al ámbito competencial. En conclusión  debe entenderse que no se ha producido dicha derogación y que el Estatuto Marco no ha cambiado la delimitación de órdenes jurisdiccionales competentes que procede de la normativa anterior.

El nuevo Estatuto Marco no añade nada a la naturaleza jurídica de la relación que ya venía reconocida por la doctrina jurisprudencial más asentada (Sentencia Tribunal Supremo de 19 de julio de 2002 o 17 de octubre de 2002) que sin perjuicio de reconocer el carácter estatutario de la relación entiende que será la laboral la jurisdicción competente para conocer de las cuestiones que se susciten entre las entidades gestoras de la Seguridad Social y su personal.

En todo caso, si bien esto es así, debemos seguir pensando que al no existir cambio expreso en relación a esta cuestión, a su vez, como hasta ahora, continuará declarándose competente el contencioso-administrativo en algunas materias aisladas, por citar algunas, como: las estrictamente de organización de la Administración Sanitaria, las relacionadas con la revisión judicial de las pruebas de selección del personal estatutario, así como, las incidencias que puedan surgir en el proceso de selección, respecto de la revisión judicial de las sanciones impuestas al personal de los antiguos estatutos del personal sanitario médico y del personal sanitario no médico y en algunas cuestiones, no todas, en materia de incompatibilidades.

Lo cierto es que, a la vista de este ambiente de  inseguridad jurídica, no cabe esperar otra reivindicación que no sea la de exigir una aclaración definitiva.

Fernando Carrión Álvarez

URL: http://tucuidas.laenfermeria.es/?p=427

Escrito por admin el 26 Abr 2007. Archivado bajo Artículos, Legislación, nº 1. Puedes seguir las respuestas de esta entrada por RSS 2.0. Están cerradas las respuestas por el momento, pero puedes dejar un trackback de tu propio sitio web.